Жилищная политика новых форм собственности

Государственная жилищная политика определяется как совокупность государственных мероприятий по обеспечению всего населения или его наиболее нуждающихся социальных групп жилищем, соответствующим общепринятым нормам [1] . Жилье стало предметом жилищной политики потому, что оно обеспечивает функцию защиты человека, а в условиях рыночной экономики является еще и объектом капиталовложений.

Основные положения политики Российской Федерации в жилищной сфере определены ЖК РФ, а также рядом целевых государственных программ в жилищной сфере. Задачи жилищной политики:

• • содействие правильному распределению, поддержанию, эксплуатации и улучшению качества имеющегося жилья;
• • защита квартиросъемщиков от неправомерного выселения и повышения квартирной платы [2] .

Начало проводимой в настоящее время в России жилищной реформе положили Государственная целевая программа «Жилище», одобренная постановлением Совета Министров РФ — Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595, и Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренные Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431.

В процессе проведения жилищной реформы было намечено решить следующие задачи:

• — разработать законодательство, позволяющее гражданам реализовать конституционное право на жилище;
• — убедить население в том, что получение жилья в условиях рыночной экономики является благом, за которое следует платить личными средствами;
• — уменьшить инфляцию, понижающую уровень обеспечения населения;
• — при строительстве новых домов использовать натуральные строительные материалы, а возводимые новые здания для жилья строить малоэтажными;
• — управление жилищной сферой из государственной компетенции перевести на рыночную систему управления.

Федеральная целевая программа «Свой дом» 1996 г. была направлена на расширение индивидуального строительства жилых домов по новейшим технологиям по ценам, доступным для населения (стоимость 1 кв. м жилья не должна быть выше среднего двухмесячного дохода на человека в субъектах РФ), увеличение доли строительства малоэтажных индивидуальных домов с автономными средствами жизнеобеспечения.

В целях реализации этой программы и привлечения внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долгосрочных ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий согласно постановлению Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 было учреждено открытое акционерное общество «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».

Федеральная целевая программа для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера 1995 г. была направлена на регулирование потока выезжающих граждан (их должно было выехать 2 млн человек) и обеспечение их жильем с учетом того, что они являются городскими жителями и не приспособлены к жизни в сельской местности.

Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 гг. определила целью жилищной политики обеспечение доступности улучшения жилищных условий для семей с малым и средним достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и их семьям. Этой программой было предусмотрено увеличение финансирования строительства жилья, реформирование жилищно-коммунального хозяйства и совершенствование системы управления последним.

В результате осуществления намеченных мероприятий были сформулированы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации. Сформирована нормативная правовая база, которая является основой для осуществления дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период реализации указанных выше программных документов было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.

Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий граждан, определенных законодательством РФ.

Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда России по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы. В результате принятия и реализации Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-ФЗ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» доля частного жилищного фонда в 2000 г.

составила более 63% по сравнению с 33% в 1990 г., а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34,8%.

К 2013 г. доля жилого фонда, находящегося в частной собственности граждан или юридических лиц, достигла 88% [3] .

Разработана и реализуется Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденная сначала Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», а потом в новой редакции — Указом Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289.

Однако ряд поставленных задач в жилищной сфере не удалось решить в полном объеме. Несмотря на то что в регионах были успешно апробированы намеченные преобразования, не удалось сформировать экономические стимулы для их широкомасштабной реализации во всех регионах страны. Поэтому постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г.

№ 675 была утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг.

Указанная Программа исходила из того, что в долгосрочной перспективе (после 2010 г.) необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворить жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств. Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирова- ния. Средства местных бюджетов в первую очередь должны направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры.

В настоящее время приоритеты и цели государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сферах определены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, и Стратегией развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 января 2016 г.

Стратегической целью государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сферах является обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствие объема комфортного жилищного фонда потребностям населения.

Обеспечение населения доступным и качественным жильем, создание комфортной городской среды для человека и эффективного жилищно-коммунального хозяйства, формирование гибкой системы расселения населения, учитывающей многообразие региональных и национальных укладов жизни, является одним из основных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития.

Приоритетами государственной политики в жилищной и жилищно- коммунальной сферах, направленными на достижение указанной стратегической цели, являются:

• — стимулирование жилищного строительства;
• — увеличение объема ввода жилья на базе комплексного освоения территорий и развития застроенных территорий в целях жилищного строительства;
• — снижение стоимости 1 кв. м жилья путем увеличения объема его ввода в эксплуатацию;
• — поддержка платежеспособного спроса па жилье молодых семей, молодых ученых и семей, имеющих трех и более детей;
• — выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;
• — переселение граждан из аварийного жилищного фонда;

создание и обеспечение устойчивого функционирования региональных систем капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;

• — развитие рынка доступного арендного жилья и развитие некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода;
• — поддержка отдельных категорий граждан, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, но не имеют объективной возможности накопить средства на приобретение жилья на рыночных условиях, а также обеспечение жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством, решениями Президента РФ и Правительства РФ;
• — совершенствование условий приобретения жилья на рынке, в том числе с помощью ипотечного кредитования;
• — улучшение качества жилищного фонда и жилищно-коммунальных услуг, повышение комфортности условий проживания;
• — модернизация и повышение энергоэффективности объектов коммунального хозяйства, в том числе за счет привлечения в сферу жилищно- коммунального хозяйства частных инвестиций;
• — создание условий для привлечения частных и институциональных инвесторов в жилищное строительство.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определены следующие основные направления реализации государственной жилищной политики по отношению к различным группам населения:

для малоимущих и других установленных законом отдельных категорий граждан — создание эффективной системы обеспечения жильем как на основе социального использования муниципального жилищного фонда, так и с использованием других инструментов, включая государственные ж ил и щн ые серти фи каты;

• — для граждан с умеренными доходами (т.е. доходами ниже средних, но не позволяющими гражданам быть отнесенными к категории малоимущих) — создание системы мер государственной поддержки и развитие кооперации, позволяющих таким гражданам обеспечивать себя жилыми помещениями в соответствии с социальными стандартами (в основном рыночными методами);
• — для граждан с доходами выше средних — поддержка развития и стабильного функционирования рынка жилья, позволяющего удовлетворять их платежеспособный спрос на жилье.

Приоритетами государственной политики в жилищно-коммунальной сфере являются:

• — повышение комфортности условий проживания, в том числе обеспечение доступности многоквартирных домов для инвалидов и других маломобильных групп населения;
• — модернизация и повышение энергоэффективности объектов жилищно-коммунального хозяйства;
• — использование наиболее эффективных технологий при модернизации и строительстве объектов коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда.

В этой связи государство принимает участие в разработке практических мер, направленных на расширение строительства жилья в стране [4] . Разрабатываются и реализуются новые государственные программы.

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 323 утверждена Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», направленная на обеспечение граждан жильем и коммунальными услугами повышенного качества.

В состав Программы включены три подпрограммы: «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России», «Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России», «Обеспечение реализации государственной программы», а также федеральные целевые программы «Жилище» на 2011—2015 годы и 2015—2020 годы, а также «Чистая вода» на 2011—2017 годы и «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009— 2018 годы».

Цели программы: повышение доступности жилья и качества жилищного обеспечения населения, повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг населению.

• — повышение доступности жилья и качества жилищного обеспечения населения;
• — повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг населению;
• — создание условий для развития массового строительства жилья экономического класса;
• — развитие ипотечного жилищного кредитования и кредитования жилищного строительства;
• — содействие формированию рынка арендного жилья и развитие некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода;
• — обеспечение жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством;
• — предоставление государственной поддержки на приобретение жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий;
• — обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами граждан Российской Федерации;
• — привлечение частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства;
• — формирование комфортной городской среды;

обеспечение эффективной деятельности органов исполнительной власти в сфере реализации государственной жилищной политики и организаций жилищно-коммунального комплекса;

— создание условий для устойчивого функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах РФ.

Сроки реализации Программы — 2013—2025 гг.

Ожидаемые результаты реализации Программы:

• — увеличение годового объема ввода жилья до 120 млн кв. м и до 1980 тыс. введенных в эксплуатацию единиц жилья в 2025 г.;
• — создание развитого рынка арендного жилья и некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода;
• — снижение отношения средней рыночной стоимости типовой квартиры общей площадью 54 кв. м к среднему годовому доходу семьи из трех человек (коэффициент доступности жилья) до 2,3;
• — создание для граждан Российской Федерации возможности улучшения жилищных условий не реже одного раза в 15 лет;
• — достижение уровня соответствия жилищного фонда современным условиям энергоэффективности, экологическим требованиям, а также потребностям отдельных групп граждан (многодетные семьи, пожилые люди, инвалиды и др.);
• — повышение качества жилищно-коммунальных услуг и уровня удовлетворенности им населения РФ.

В ЖК РФ отсутствует правовое регулирование некоторых вопросов, которые были урегулированы в ЖК РСФСР. Так, не регламентированы возможность бронирования жилого помещения социального найма, раздела лицевого счета нанимателя между ним и членом его семьи, проживающим с ним, не указаны некоторые категории льготников, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения по социальному найму, и т.д. При этом некоторые положения ЖК РСФСР законодателем не отменены.

В результате образовались пробелы в ЖК РФ, которые суды толкуют не в пользу граждан. Образовавшиеся пробелы в ЖК РФ постепенно л и к в иди ру юте я.

Ряд авторов высказывают оценочные суждения о современной жилищной политике государства и предлагают свои решения отдельных вопросов [5] .

Сущность и приоритетные направления жилищной политики в России

Жилищная политика – это одно из направлений политики государства в области регулирования социально-экономических отношений, которое включает в себя систему целей, задач, принципов, инструментов и программ публичного управления с целью улучшения жилищной среды для населения определенной территории (государства, региона, муниципалитета) и вовлечения предпринимателей в жилищно-коммунальные отношения.

Главой государства в программном документе, направленном на обеспечение доступности жилья для населения страны и роста качества услуг жилищно-коммунального хозяйства, в качестве приоритетных направлений реализации жилищной политики в стране названы:

• по направлению удовлетворения потребностей российского населения в жилье:
• обеспечение российского населения доступным жильем;
• обеспечение степени комфортности российского жилищного фонда;
• обеспечение оптимальной сбалансированности спроса на жилье на российском рынке и предложения жилья.

Для осуществления указанного направления российской жилищной политики используются различные инструменты по содействию заинтересованным гражданам в приобретении жилья. К числу наиболее востребованных и эффективных инструментов такого содействия на российском рынке жилья относится предоставление финансовых ресурсов в форме капитала матери (семьи) для улучшения условий проживания семей, в составе которых два и более ребенка.

Кроме того, распространенным инструментом жилищной политики по рассматриваемому направлению является предоставление финансовых средств молодым семьям, нуждаемость которых в улучшении условий проживания установлена в порядке, регламентированном жилищным законодательством. Поддержка по вопросам надлежащего обеспечения жилищных условий предоставляется и семьям, в составе которых трое детей и более.

Готовые работы на аналогичную тему

Предусматривается возможность предоставления участка земли для строительства жилья на безвозмездных условиях, когда такое строительство не носит коммерческого характера и осуществляется гражданами, объединенными в кооператив.

Длительное время государство пытается сформировать жилой фонд для передачи в аренду на доступных для нуждающегося населения условиях, в том числе на условиях некоммерческой аренды.

Актуальность сохраняет и расширение фонда жилья, находящегося в собственности муниципалитетов, для целей представления такого жилья лицам, чей материальный статус характеризуется как малообеспеченные, на условиях социальной аренды;

По направлению улучшения предпринимательской среды в жилищно-коммунальном хозяйстве предпринимаются следующие меры: оптимизация предпринимательской среды на российском жилищном рынке, что, в свою очередь, позволит обеспечить доступные условия приобретения жилья.

Для реализации этого направления жилищной политики используются такие мероприятия, как:

• упрощение порядка административного контроля на всех этапах осуществления жилищной строительной деятельности: от этапа административной проверки проектных документов жилищного строительства до приемки органами государственного контроля готового объекта жилищного строительства в эксплуатацию;
• предупреждение, а также реализация пресекательных мероприятий в отношении монополизации сферы жилищного строительства, а также недобросовестных конкурентных действий участниками рынка российского жилищного строительства и российского рынка производства материалов для такого строительства;
• обеспечение строительства и организации новой инфраструктуры в коммунальной, дорожной и социальной сферах;
• утверждение общих правил организации взаимодействия субъектов осуществления жилищных строительных проектов.

Жилищные программы и реформы

В ЖК РФ определены основные положения, которые отражены в гос целевых программах «Программа Жилище».

Задачи жилищной политики:

• справедливо распределить, поддерживать эксплуатацию уже имеющегося жилья и улучшать его качество;
• защитить квартиросъемщиков от неправомерного повышения квартирной платы и выселения.

Государственная целевая программа «Жилище» дала начало жилищной реформе, которая отражена в постановление Совета Министров – Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595. Также она отражена в Основных направлениях реализации Государственной целевой программы «Жилище», в свою очередь, которые одобрены Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431.

Основные задачи жилищной реформы:

• построение нового жилья, предпочтительно малоэтажного, из натуральных строительных материалов;
• разработка законодательства, которое позволит гражданам реализовать конституционное право на жилище;
• убеждение населения в том, что получить жилье в условиях рыночной экономики является благом, за которое следует платить личными средствами;
• уменьшение инфляции, которая понижает уровень обеспечения населения;
• перевод системы управления из государственной компетенции на рыночные рельсы.

Основные аспекты федеральной программы «Свой дом» 1996 г:

• строительство индивидуальных жилых домов в соответствие с новыми технологиями и ценами, доступными для населения (стоимость 1 кв. м жилья не должна превышать среднего двухмесячного дохода на человека в субъектах РФ);
• доля строительства малоэтажных индивидуальных домов с автономными средствами жизнеобеспечения должна увеличиваться;
• регулирование потока выезжающих граждан из районов Крайнего Севера;
• (Федеральная целевая программа 1996 г. – выезд 2 млн человек, должен быть обеспечен жильем, учитывая что эти жители являются городскими).

Программа социальных реформ в РФ (период 1996-2000 гг.):

• обеспечить доступность улучшения жилищных условий для семей с малым и средним достатком;
• сохранить бесплатное предоставления жилья льготным категориям граждан: малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и их семьям:
• увеличить финансирование на строительство жилья, совершенствовать систему управления реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Реализация мероприятий

По итогам реализации всех намеченных мер и мероприятий:

• определены правовые и организационные основы государственной жилищной политики;
• сформулированы ее приоритетные направления;
• показаны механизмы их реализации;
• сформирована нормативная правовая база, являющаяся основой для реализации дальнейших преобразований в жилищной сфере.

Проведенная реформа подготовила коренной поворот от плановых методов регулирования к рыночным принципам, при условии соблюдения механизмов, обеспечивающих социальные гарантии в области жилищных прав льготных категорий граждан, установленных законодательством РФ.

Было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством. Очень существенно изменилась структура жилищного фонда России. Это касается форм собственности, а также появилась новая социальная база реформы – собственники жилья.

Эти понятия были отражены в новом Законе РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-ФЗ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Доля государственного и муниципального жилого фонда стала 34,8%, против ранее 67%, а доля частного жилого фонда стала более 63%, в 2000 г., против 33% в 1990 г.

Целевая программа «Жилище»

Однако, полностью поставленные задачи в жилищной сфере решить не удалось. В связи с этим по распоряжению Правительства РФ от 14 марта 2001 г №346-р разработана Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг.

Программа подлежала реализации в несколько этапов. В долгосрочной перспективе после 2010 г. без привлечения бюджетных средств обеспечить работу жилищного сектора, контроль и роль государства станут минимальными, без участия федерального центра.

Государство будет выполнять роль в регулировании прав на недвижимость, основных направлений градорегулирования и соблюдения строительных и социальных норм.

Главной задачей муниципалитетов и местных бюджетных средств должны стать:

• развитие коммунальной инфраструктуры;
• предоставление жилья льготным категориям граждан, в первую очередь-малоимущим.

В течение 2002 – 2010 годов последовательно выполнялись задачи программы.

Первый этап пришелся на 2002 – 2004 год, в течение этого этапа было выполнено:

• правовое обеспечение Программы по всем направлениям и ее реализация в соответствие с жилищными нормами;
• повышение эффективности функционирования жилищной сферы;
• внедрение в практику субъектов РФ механизмов;
• реализация подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» которая была включена в состав основной Программы.

На втором этапе (2005–2010 гг.) проводилось:

• с учетом итогов реализации Программы на практике в субъектах РФ проводилось совершенствование и развитие нормативной правовой базы жилищной сферы;
• широкомасштабное внедрение организационных, финансовых и экономических механизмов, помогающих реализации комплексных мер по всем направлениям;
• продолжение реализации подпрограмм и мероприятий Программы.

17 ноября 2001 года Правительство нашей страны своим постановлением №797 утвердило «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» целевой программы «Жилище». Данная подпрограмма была составлена для решения определенных задач:

• избавление долгов и установление ЖКХ тарифов на обоснованном уровне с точки зрения финансового обеспечения граждан в рамках экономической нормализации сферы;
• формирование строгих норм по оплате услуг потребителями, трансформация системы в сторону предоставления субсидий малообеспеченным гражданам, уход от дотирования организаций ЖКХ и необходимости предоставления льгот по категориям;
• формирование доступности и качества услуг ЖКХ путем минимизирования издержек, а также усиление привлекательности с точки зрения инвестиций сферы ЖКХ посредством создания здоровой конкуренции в данной среде и формирования перекликающихся механизмов для управления предприятиями, в том числе и топливно-энергетическим комплексом, состоящим из монополистов;
• создание гарантированной поддержки со стороны государства изменениям в ЖКХ, базовой частью которой станут инновационные материалы и технологии. Обеспечение привлекательных инвестиций средствами из бюджета и гарантиями со стороны государства.

Контроль за выполнением и реализацией поставленных задач поручен жилищно-коммунальному комплексу и Госкомитету строительства.

Государство разработало практические условия, которые направлены на расширение строительства жилья в стране. Эту проблему отразил Указ Президента РФ «О мерах по развитию жилищного строительства».

Если проанализировать опыт прошлого, то мы поймем, что практике ЖК РСФСР имелись механизмы для правового управления теми вопросами, которые на данный момент не могут быть улажены аналогичным образом.

К таким моментам относят:

• отсутствие способа подвергать помещения социального найма жилого типа бронированию;
• невозможность провести разделение по лицевому счету между нанимателя и его родственниками, живущими совместно;
• отсутствие определения отдельных категорий лиц, пользующихся льготами, в частности тех, кто имеет право получить жилье по найму без выдерживания очередности.

Отдельные положения, принятые во времена Советского Союза, актуальны и действительны по сей день. В итоге такого сочетания нередко происходят спорные ситуации, в которых суд становится не на сторону потребителя услуг. Но над ситуацией ведется работа, в практике вырабатываются механизмы регулирования спорных моментов.

Правительство страны вынесло постановление «Об утверждении Правил предоставления жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2007–2010 годы», в котором наладило порядок обеспечения жильем молодых семей в рамках социального найма вне очереди.

Непрерывно ведется обсуждение злободневных моментов в жилищной политике с анализом экспертной оценки, предлагаются новые решения, разрабатываются новые механизмы.