Формы собственности на недра

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Комментарий к Ст. 9 Конституции Российской Федерации

1. Часть первая комментируемой статьи призвана подчеркнуть значение природных ресурсов как достояния всего общества. К природным ресурсам традиционно относят землю, недра, леса, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир.

Особое выделение в Конституции РФ природных ресурсов имеет свои экономические и исторические причины. Что касается причин экономического характера, то, в отличие от большинства иных предметов материального мира, природные ресурсы не созданы трудом человека, а потому возможность нахождения их в собственности конкретных лиц всегда подвергалась сомнению. Одновременно трудно переоценить значение этих ресурсов для экономики.

Все они являются ограниченными ресурсами (их количество конечно), и большинство из них потребляемы, а следовательно, невозобновляемы. Следовательно, поскольку природные ресурсы являются исчерпаемыми, при эксплуатации их месторождений должны быть учтены интересы будущих поколений. Режим эксплуатации не должен наносить непоправимый вред ни самим природным ресурсам, ни территории, на которой они расположены.

Отметим также, что на протяжении второй половины ХХ в. и в настоящее время добыча и экспорт природных ресурсов, в частности нефти и газа, является основным средством наполнения российского бюджета. При этом данные природные ресурсы распределены по территории России крайне неравномерно, например, 80% российского газа добывается в Ямало-Ненецком автономном округе, а 60% российской нефти — в Ханты-Мансийском автономном округе.

Что же касается земли как природного ресурса, то ее выделение в Конституции РФ среди иных природных ресурсов связано с тем, что вопрос о собственности на землю на протяжении длительного времени был одним из самых сложных в общественно-политической жизни России. До конца он не разрешен и сейчас.

Норма ч. 1 комментируемой статьи 9 Конституции РФ сформулирована таким образом, что может толковаться по-разному. Так, В.В.

Гребенников обоснованно отмечает декларативность и неоднозначность понимания данной нормы*(32). Прежде всего, неясны вытекающие из нее особенности использования природных ресурсов и распоряжения ими. Кроме того, в части первой комментируемой статьи Конституция РФ говорит о народах, проживающих на определенной территории, а не о населении определенной территории.

Поскольку в России крайне мало однонациональных территорий, то такая формулировка конституционной нормы не может быть признана удачной для того, чтобы истолковать смысл данной нормы.

Заметим, что по сравнению с предшествующим законодательством норма части первой комментируемой статьи Конституции РФ несколько изменилась, при этом принципиально изменился ее смысл. Согласно положениям п. 3 ст.

III Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации*(33), земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. В силу этого некоторые республики длительное время сохраняли в своих конституциях нормы о праве собственности на природные ресурсы, несмотря на то, что подобные положения не нашли отражения в действующей Конституции РФ 1993 г.

Для разрешения ситуации потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, который высказал следующую позицию.

Из конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы*(34).

Комментарий к норме части первой ст. 9 Конституционный Суд России дал также в Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации*(35), где указал, что лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Развивая правовую позицию Конституционного Суда РФ, следовало бы признать, что в отношении природных ресурсов как публичного достояния субъектом права собственности должен выступать весь народ, а не конкретное местное сообщество, на чьей территории расположены природные ресурсы. Провозглашение природных ресурсов основой жизни и деятельности народов (населения) предполагает повышенную роль государства, поскольку именно государство выражает интересы населения в целом. Иными словами, природные ресурсы в таком толковании должны находиться исключительно в государственной собственности.

Заметим, однако, что формулировка конституционной нормы предполагает, что земля и другие природные ресурсы «используются и охраняются», что не означает исключительной государственной собственности на них. Этот вывод подтверждается и частью второй комментируемой статьи 9 КРФ. Следует отметить, что использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов обязательно предполагает наличие определенных ограничений прав собственника, направленных на наиболее рациональное использование потребляемых ресурсов с соблюдением интересов всего общества, что может выражаться, например, в повышенных налогах на использование природных ресурсов, возложении на собственника обязанностей по охране природных ресурсов и их сохранении и восстановлении, если это возможно.

Однако исключительная государственная собственность на природные ресурсы непосредственно из норм Конституции РФ не вытекает.

Таким образом, норма части первой комментируемой статьи должна трактоваться как обязанность органов власти Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, физических и юридических лиц по рациональному и эффективному использованию земли и других природных ресурсов, их охране от нерационального использования, порчи, заражения, восстановлению и улучшению возобновляемых природных ресурсов и экономному расходованию невозобновляемых. Все это должно осуществляться в интересах каждого землевладельца и природопользователя, а также многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, с учетом обеспечения прав будущих поколений. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения *(36).

Обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами соответствующих мероприятий в данной сфере, а органами государственной власти — контроля над указанной деятельностью.

2. Конституция РФ отдельно выделяет такой объект права собственности, как земля и иные природные ресурсы. Фактически ч. 2 комментируемой статьи является специальной нормой по отношению к ч. 2 ст. 8 Конституции РФ.

Вопрос о собственности на природные ресурсы довольно сложен. Ранее они провозглашались исключительной собственностью государства. Ряд этих объектов (например, воздух) вообще не могут выступать объектом права собственности в силу своих физических особенностей.

Норма части второй комментируемой статьи сформулирована таким образом, что, с одной стороны, в ней провозглашена возможность нахождения природных ресурсов в любой форме собственности, а с другой — формулировка «могут находиться», как отметил Конституционный Суд РФ, означает, что, допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации не обязывает к тому, чтобы все природные ресурсы находились в этих различных формах собственности*(37).

Согласно положениям действующего законодательства России большинство природных ресурсов находится в государственной собственности.

В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» (в ред. от 18 июля 2008 г.) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности*(38).

Согласно Водному кодексу РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу*(39). Такие водные объекты принадлежат собственнику земельного участка.

Все иные водные объекты не являются объектами гражданских прав.

Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ предусматривает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему на праве собственности, если иное не установлено федеральным законом*(40).

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»*(41) исходит из того, что животный мир (совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации) в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (Российской Федерации или ее субъектов).

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.

Таким образом, из действующего законодательства следует, что природные ресурсы находятся в государственной собственности, преимущественно федеральной, либо в собственности Федерации и ее субъектов.

Эта позиция законодателя наиболее полно соответствует части первой комментируемой статьи в предложенной Конституционным Судом России трактовке. При этом в последние годы наблюдается тенденция к передаче данных объектов в исключительную федеральную собственность.

Единственным исключением является земля. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ предусматривает государственную, муниципальную и частную собственность на землю*(42). Несмотря на некоторые ограничения в части оборота отдельных категорий земельных участков, по отношению к собственности на землю представлены все формы собственности.

Право собственности на недра

Ключевым элементом регулирования отношений по использованию и охране недр являются отношения собственности на них. Закрепление в праве экономических конструкций недропользования начинает занимать все большее место и привлекать пристальное внимание российских и зарубежных природопользователей, что обусловливается рядом факторов.

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Добытые из недр полезные ископаемые (они при этом перестают быть объектом природопользования и охраны окружающей среды, поскольку теряют связь с ней, а становятся предметом гражданского оборота) по условиям выданной государством лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По ГК РФ государственная собственность имеет две формы – собственность Российской Федерации и собственность субъектов РФ. Указанная законодательная формула успешно развивается в виде четкого разграничения полномочий в области управления государственной собственностью на недра и недропользования между Российской Федерацией и субъектами РФ.

В связи с муниципальной реформой увеличивается компетенция муниципальных образований и органов местного самоуправления в области использования подземного пространства городов и иных поселений, их прав владения, распоряжения добытыми общераспространенными полезными ископаемыми (песок, глина, торф, гравий).

Поэтому необходимо и органы местного самоуправления считать важными элементами правового механизма – участниками использования и охраны недр, субъектами управления публичной собственностью на них.

Таким образом, в России провозглашена исключительная государственная собственность на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и иные природные ресурсы.

Историческая справка

Вопрос принадлежности недр государству, физическим и юридическим лицам всегда находился на повестке дня – при освоении новых земель при Петре I в России в XVIII в. и при «золотой лихорадке» в США в XIX в. Принятый на стыке XIX и XX вв.

Устав горный Российской империи уже содержал частноправовые и публично-правовые принципы с тенденцией усиления вторых, что и получило отражение в законодательстве последующего столетия.

В связи с обострением на планете минерально-сырьевых проблем возрастает значение допуска иностранных физических и юридических лиц к владению, пользованию и распоряжению недрами, обособления крупных национальных месторождений, имеющих стратегическое значение для развития страны.

В большинстве развитых государств законодательством досконально регулируется участие иностранных юридических лиц (иностранного капитала) в проектах по освоению месторождений, расположенных как на суше, так и на континентальном шельфе.

Это обусловливается конечностью и невозобновляемостью минеральных ресурсов, стремлением государства обеспечить указанными ресурсами будущие поколения, функциями контроля за объектами, обеспечивающими публичный интерес в долгосрочной перспективе [1] .

Участки недр федерального значения

Отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения на основании решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и требованиями национального права.

Это делается в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России и обеспечивает ее суверенитет. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

К участкам недр федерального значения относятся, в частности:

• 1) месторождения и проявления урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
• 2) извлекаемые запасы нефти от 70 млн т, газа от 50 млрд куб. м, золота от 50 т, меди от 500 тыс. т и т.д.

После принятия Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и ограничения доступа иностранных инвесторов к пользованию этими участками.

Принятие Европейской энергетической хартии, обострение проблем проектирования и строительства нефтепроводов в обход России, перекрытие в некоторых странах российских газонефтепроводов обусловливают принятие на основе международного права мер, направленных на обеспечение независимости российского ТЭК от необоснованного вмешательства кого-либо.

В этих направлениях осуществляется деятельность Правительства РФ по управлению собственностью России на недра на основании федеральных законов, в том числе Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Приняты постановления Правительства РФ:

Право собственности в сфере недропользования на территории РФ

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер.

Собственность на недра

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.

Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации и имеющие разрешения (лицензии), выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов.

Пользователь недр имеет право:

• 1) использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции;
• 2) самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству;
• 3) использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством;
• 4) использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции;
• 5) ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода;
• 6) проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции;
• 7) обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Пользователь недр обязан обеспечить:

• 1) соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;
• 2) соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;
• 3) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность;
• 4) представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;
• 5) представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;
• 6) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;
• 7) соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
• приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;
• 9) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;
• 10) выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

К пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции с момента вступления такого соглашения в силу,

Участки недр, предоставляемые в пользование

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 настоящего Закона документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Переход права пользования участками недр и переоформление лицензий на пользование участками недр

Право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в следующих случаях:

• · реорганизация юридического лица — пользователя недр путем его преобразования — изменения его организационно-правовой формы;
• · реорганизация юридического лица — пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• · прекращение деятельности юридического лица — пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации при условии, если другое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также будет иметь квалифицированных специалистов, необходимые финансовые и технические средства для безопасного проведения работ;
• · реорганизация юридического лица — пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр;
• · юридическое лицо — пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица — пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;

Основания для прекращения права пользования недрами

Право пользования недрами прекращается:

• 1) по истечении установленного в лицензии срока ее действия;
• 2) при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;
• 3) при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами;
• 4) в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных статьей 17.1 настоящего Закона;
• 5) в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

• 1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
• 2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
• 3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
• 4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);
• 5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
• 6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
• 7) по инициативе владельца лицензии;
• непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;

Федеральных законов от 29.05.2002 N 57-ФЗ, от 06.06.2003 N 65-ФЗ)

9) по инициативе недропользователя по его заявлению.

Право пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, досрочно прекращается органами, предоставившими такую лицензию, на основании решения Правительства Российской Федерации, принятого в соответствии с частью пятой статьи 2.1 настоящего Закона.

При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке.

При пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции право пользования недрами может быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением.

Статья 1-2. Собственность на недра. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Комментарий к статье 1-2
Компетенция органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования предусматривается в ст.

5 комментируемого Закона. Более общие положения закреплены в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой РФ 12 августа 1995 г.

К вопросам местного значения, имеющим отношение к комментируемой сфере, относятся:
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления);
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования (субъектами РФ приняты законы о местном самоуправлении с учетом особенностей его организации, исторических и иных местных традиций).
Статья 1-2 оперирует термином «недра», определение которого дано в преамбуле к Закону. В этом определении центральным понятием является «часть земной коры», расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности или дна водоемов и водотоков.

Эти понятия являются весьма важными для размежевания прав собственности на недра и другие природные ресурсы.
Понятие «недра земли» возникло в связи с тем, что полезность для человека поверхности земли — обычно почвы — не совпадает с той пользой, которую таят подпочвенные слои. Если поверхность земли служит человеку в основном как среда, из которой он получает нужные ему биологические продукты, то недра земли он ценит в основном за то, что они содержат полезные ископаемые.

Но как быть, если полезные ископаемые выходят на поверхность? Можно ли отнести их к недрам в том смысле, что на них распространяется законодательство о недрах? Охвачены ли они понятием собственности на недра?
Прямого ответа на этот вопрос Закон не содержит. Однако в ряде случаев его нормы дают основание полагать, что ответ должен быть положительным. Это видно, например, из ст.

33 комментируемого Закона, которая говорит об охране «участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность». К этим участкам ст. 33 относит также редкие геологические обнажения, то есть такие формы рельефа, которые явно выходят на поверхность.

Ст. 11 «Лицензия на пользование недрами» упоминает о праве недропользователя на отходы горнодобывающего и связанного с ним производств. Как известно, эти отходы располагаются в основном на поверхности земли или под слоем воды в хвостохранилищах.

Считать ли выходящие на поверхность полезные ископаемые недрами или землей? Ответ на этот вопрос зависит от экономических обстоятельств, влияющих на понятие «собственность». Если полезное ископаемое более ценное, чем земля, то его следует относить к недрам, в противном же случае его надо признавать землей. Именно такой подход был присущ в свое время Горному закону РСФСР, принятому в 1927 г., и Горному положению — Закону СССР, принятому в то же время (СЗ СССР.

N 68. Ст. 687, 688).

Выход на поверхность полезного ископаемого означает, что к нему надо применять нормы двух отраслей права — горного и земельного. Но какие нормы должны иметь приоритет? На этот вопрос можно ответить следующим образом. Если ценность полезного ископаемого превосходит ценность земли (без этого ископаемого), то ведущая роль в регулировании его использования и охраны должна принадлежать законодательству о недрах.

И лишь в той части, в какой возникающие вопросы не находят разрешения в законодательстве о недрах, следует руководствоваться законами о земле. При обратном соотношении их экономической ценности на первый план должно ставиться земельное законодательство, а законы о недрах должны применяться лишь в качестве дополнительных.
Поскольку понятие «недра» тесно связано с полезными ископаемыми богатствами коры земли в целом, оно может приобретать в некоторых случаях специфическое значение.

Это касается не только выхода полезных ископаемых на поверхность земли. Преамбула Закона фактически относит к недрам запасы подземных вод (надо полагать, не только пресных, но и минерализованных), а также рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. К недрам Закон относит запасы сапропелей на дне озер, а также торфяные залежи.

Недра простираются в пределах не только сухопутной, но и морской границы России, захватывая ее территориальные воды и континентальный шельф. Следует иметь в виду, что морские границы России не во всех пунктах определены достаточно точно. Особенно это касается границ континентального шельфа и собственности на него.

Последние должны устанавливаться в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. по морскому праву. Ранее на этот счет действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР «О континентальном шельфе Союза ССР» от 6 февраля 1968 г.

N 2338-VII с изменениями, внесенными в 1982 г. В настоящее время применяется Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 25 октября 1995 г.
Экономическую ценность могут представлять не только полезные ископаемые, но и заключенная в них потенциальная энергия.

Примером могут служить так называемые геотермальные воды, то есть подземные воды с повышенной температурой. Будучи выведены на поверхность, они могут отдавать заключенное в них тепло в теплицах для растений, использоваться для отопления жилищ и т.п.
———————————
Наука и практика позволяют находить в недрах земли все новые полезности.

В Республике Коми были изучены ископаемые почвы, которые оказались намного плодороднее «действующих» почв на поверхности земли. Как считают, добыча таких почв, в том числе попутная, может способствовать окультуриванию многих ныне бесплодных пространств на северо-востоке Европейской части страны.
Хозяйственное применение находят себе подземные пустоты, которые ст. 1-2 специально не выделены, но (надо полагать) включаются в понятие «подземное пространство».

Известно, что подземные пещеры используются не только в военных целях. Там могут храниться различные продукты, может выдерживаться вино; атмосфера некоторых шахт помогает лечить определенные заболевания. Имеется немало реализованных (и нереализованных) проектов, по которым под землю «убираются» некоторые вредные или опасные производства либо производственные процессы, требующие постоянной температуры окружающей среды.

Крупные пустоты используют как емкости для хранения газа, который будет подан потребителям в зимнее время.
Закон не детализирует, относятся ли к государственной собственности только естественные пустоты в недрах земли или горные выработки (среди которых немало заброшенных) также. Этот вопрос требует уточнения.

Действующие горные выработки находятся во владении и пользовании горнодобывающих (или геологоразведовательных) предприятий; кроме того, эти выработки подвергаются физическому воздействию и трансформации со стороны их владельцев. Стоимость проходки горных выработок отражается на балансах создавшихся или эксплуатирующих их предприятий и организаций. В Печорском угольном бассейне нефтяники используют нижние выработки (горизонты) некоторых шахт для бурения скважин, чтобы добыть нефть с меньшими затратами; тем самым осуществляется межотраслевая эксплуатация одних и тех же горных выработок.

Имеются случаи, когда отработанные выработки используются для выращивания грибов. Во всех таких ситуациях отношение к горным выработкам их первичного владельца может оказаться решающим фактором для их повторного использования.
Следует иметь в виду, что многие горные выработки обладают «отрицательной ценностью», ибо требуют либо затрат на свою ликвидацию (закладку), либо компенсационных мероприятий, вызываемых просадкой земной поверхности.

Принятие государством на себя титула собственника в отношении таких выработок означало бы для него дополнительные обязанности без видимых выгод от своих прав.
По всей видимости, вопрос о праве на отработанные горные выработки следовало бы предусматривать в лицензии, которая выдается претенденту на пользование недрами (ст. 11 Закона и следующие).

Пустоты, ценные в хозяйственном отношении, могут существовать не только в недрах, но и на поверхности земли. Например, проекты приспособления некоторых карстовых воронок для хранения воды прорабатывались в Оренбургской области. В таких случаях неизбежно встает вопрос о том, следует ли использование этих пустот подчинять земельному праву или же законодательству о недрах.

Вопрос можно конкретизировать: следует ли оговаривать в документах, устанавливающих право на землю определенного лица, особый режим пользования карстовыми и подобными им воронками, а если следует, то как?
Ответ на этот вопрос во многом зависит от местных и региональных условий. Поэтому целесообразно, чтобы его решение приняло на себя законодательство субъектов РФ. Вместе с тем нельзя забывать, что через пустоты на поверхности земли происходит питание подземных вод и что таким же путем в последние могут попасть загрязнения.

Статья 107 Водного кодекса РФ, защищающая подземные воды, специально оговаривает, что на водосборных площадях нельзя размещать отходы, скотомогильники и другие объекты, отрицательно влияющие на чистоту подземных вод (к этому можно добавить, что в карстовые воронки нельзя направлять загрязненные стоки или забивать их загрязненным грунтом). Сброс сточных и дренажных вод в отработанные подземные горизонты допускается лишь с соблюдением особых правил.
Таким образом, вопрос о поверхностных пустотах и собственности на них следовало бы решать на основе сочетания федерального и регионального законодательства.

Статья 1-2 ограничивает оборот прав пользования недрами, ставя его в зависимость от условий, содержащихся в федеральных законах (отсюда вытекает, что самовольная переуступка права пользования недрами не допускается). Одно из этих условий имеет общий характер. Оно относится к добыче общераспространенных полезных ископаемых в порядке ст.

19 Закона. Указанная статья устанавливает, что право добычи этих ископаемых в известных пределах зависит от права собственности на землю (или от права на владение ею), а не от специально получаемого разрешения.
Что касается права собственности на недра, то ст.

1-2 запрещает все сделки, основанные на этом праве, будь то купля-продажа, дарение, наследование, вклад, залог и другие. Но, как видно из текста данной статьи, такое запрещение распространяется на частный сектор, а также на юридических лиц — организации, относящиеся к государственному сектору. Указанный запрет вытекает из того положения, что недра могут быть только в государственной собственности.

Вместе с тем этот запрет не касается легальных собственников недр, в качестве которых выступают РФ и ее субъекты. Закон оставляет как бы в стороне вопрос о том, возможна ли купля-продажа и другие сделки в отношении недр между РФ и ее субъектами, а также между отдельными субъектами РФ, поскольку он представлялся законодателю неактуальным. Однако следует полагать, что такие сделки возможны.

Например, в США практикуются достаточно сложные сделки, по которым США уступают публичной организации или частному лицу право собственности на поверхность земли, оставляя за собой право собственности на недра (в России нечто подобное происходит в ходе приватизации сельскохозяйственной или иной земли. При этом новый владелец получает право собственности на поверхность земли, тогда как недра остаются в собственности государства).
Статья 1-2 не требует, чтобы в собственности государства обязательно был участок земли, ее поверхность, на которую проецируется контур залегающего в недрах месторождения полезного ископаемого.

Тем самым она допускает образование «слоеной» собственности, при которой недра принадлежат государству, а поверхность земли — юридическим или физическим лицам. Не исключен также вариант, по которому поверхностью земли в качестве собственника будет обладать субъект РФ, тогда как собственность на недра останется за РФ.
В старом Российском законодательстве устанавливался приоритет недропользования перед землепользованием, в том числе на частновладельческих землях.

В ряде случаев этот приоритет действует и в настоящее время. Но его нельзя признавать абсолютным. Многое зависит от экономической ценности земли и тех полезных ископаемых, которые она содержит в своих недрах.

Кроме того, добыча полезных ископаемых, поскольку она ведется с нарушением прежнего пользования землей, как правило, требует после себя проведения рекультивационных работ. Если открытые разработки угрожают разрушить особо ценную землю, они нередко заменяются менее разрушительными (но более дорогими) работами с применением шахтных способов добычи.
Поэтому регулирование добычи полезных ископаемых, как и проведения других работ в недрах земли, а также вопросов собственности в этой области, требует тесной координации норм земельного (водного, лесного) права и законодательства о недрах.

Предоставление или использование земельных участков для осуществления недропользования

Статьёй 6 Закона «О недрах» определены следующие виды использования недр:

1. Геологическое изучение (геофизические, геологические, научные, инженерные и иные работы), не связанные с существенным нарушением целостной системы недр;
2. Изучение, поиск, оценка месторождений минерально-сырьевых ресурсов и участков недр, не связанные с извлечением (добычей) ресурсов;
3. Разведка и добыча минерально-сырьевых ресурсов;
4. Строительство, эксплуатация подземных сооружений, не связанная с извлечением минерально-сырьевых ресурсов;
5. Сбор геологических коллекционных материалов;
6. Создание и функционирование особо охраняемых геологических объектов.

Так как недропользование является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, ряд указанных видов деятельности осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

Статьей 39.6 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что для ведения работ, связанных с использованием недр, предоставляются участки из земель государственной или муниципальной собственности на условиях аренды без проведения торгов. Земельное и горное право практически не содержит других особенностей в отношении процедуры заключения данного типа договоров, поэтому процесс предоставления земельных участков для работ, связанных с использованием недр, осуществляется по общим правилам землепользования.

Заключение договора аренды участка земли сопровождается выдачей разрешения на использование земель для осуществления геологических работ (ст. 39.34 Земельного кодекса РФ).

Основными элементами данного вида договора аренды, обусловленными целью из предоставления, являются:

• срок договора аренды. Он зависит от срока первичного права пользования земельным участком, определённым в лицензии;
• чётко определённая цель предоставления земли в аренду;
• возможность изменения размера участка земли, предоставленного в аренду, в случае изменения границ и пределов участка недр.

Статьей 12 Закона «О недрах» установлено, что лицензия на право использования участков недр должна содержать, помимо прочего, границы территории земельного участка, предоставленного для ведения работ. Эта норма подразумевает, что заключение договора аренды земли должно предшествовать выдаче лицензии на недропользование.

Так как субъектами недропользования могут выступать юридические лица и индивидуальные предприниматели (т.е. субъекты предпринимательской деятельности), аналогичный субъектный состав применяется и в отношении заключения договора аренды участка земли.

По общим правилам гражданского законодательства, договор аренды и вытекающее из него вещное право пользования подлежат государственной регистрации. Исключение из этого правила составляют договоры, заключенные на срок менее одного года.

Отдельная норма закона регулирует порядок установления сервитута (ограничений) в отношении участка земли, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Данные ограничения могут заключаться в определении дополнительных видов работ, которые могут или не могут осуществляться в ходе использования участка недр.

Расторжение указанного договора аренды участка земли напрямую связано с прекращением права пользованием участком недрами, то есть с прекращением срока действия лицензии или её досрочном прекращении.