В силу ст. 51 Лесного кодекса РФ леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов; охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 — 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
В соответствии с ч.1 ст.22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно ч.2 ст.11 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
П.п. 18 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения поселения организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
Полномочия органов местного самоуправления распространяются на земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, территорию которого составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности.
Конституционный суд РФ в постановлении от 13.10.2015 №26-П указал, что в системе действующего правового регулирования отнесение к вопросам местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления городского округа обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на территории городского округа земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридические лица и физических лиц как на субъектов природопользования.
Принятие мер, направленных на ликвидацию загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, расположенных на территории городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти.
Содержание термина «организация», используемого в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при определении вопросов местного значения, должно раскрываться судом с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности. В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым – вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований.
В соответствии со ст.ст. 2 и 11 Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», понятие «поселение» и «территория поселения» различны. Понятие «поселение» связано с понятием «земли населенных пунктов», то есть земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
Именно на такие земли распространяются полномочия органов местного самоуправления по управлению и использованию земель. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности.
Таким образом, обязанность по ликвидации свалок твердых бытовых отходов, расположенных на земельных участках, не входящих в категорию земель «земли населенных пунктов», и расположенных на землях лесного фонда, не может быть возложена на администрации поселений безусловно.
Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, захламление на землях соответствующих категорий.
В связи с изложенным, обязанность по уборке несанкционированных свалок бытовых отходов, расположенных вне земель населенных пунктов должна быть возложена на собственников земельных участков в случае, если данная обязанность не передавалась третьим лицам по договору.
Кто должен ликвидировать стихийные свалки и содержать несанкционированные скотомогильники
Органы местного самоуправления участвуют в организации деятельности по накоплению и транспортировке твердых коммунальных отходов (ТКО). Эти полномочия указаны в пункте 18 части 1 статьи 14, пункте 14 части 1 статьи 15 и пункте 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, местные власти создают и содержат места накопления ТКО (ст.
8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).
Прокуроры по результатам проверок часто возлагают на органы местного самоуправления обязанности, которые муниципалитеты не должны выполнять без дополнительного финансирования. В этой статье мы расскажем, какими аргументами органу местного самоуправления защититься от неправомерных требований.
Ликвидация несанкционированных свалок
При обращении с отходами часто возникает вопрос о том, к чьим полномочиям относится ликвидация несанкционированных свалок. Однозначного ответа в законах нет, поэтому возникают споры о распределении полномочий по ликвидации свалок между органами власти разных уровней.
В Законе № 89-ФЗ не сказано, что такое «несанкционированная свалка» и «ликвидация несанкционированных свалок». Следовательно, ликвидация таких свалок не относится к деятельности по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов.
Понятие несанкционированной свалки отходов содержится в пункте 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения». Под такими свалками понимают территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов.
Собственник отходов – юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся (п. 7.8 ГОСТ 30772-2001). Если такое лицо не установлено, собственником отходов будут органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся (примечание к п.
7.8 ГОСТ 30772-2001).
Суды часто возлагают обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на органы местного самоуправления.
ПРИМЕР 1. Прокурор обратился в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации города. Он потребовал возложить на чиновников обязанность устранить несанкционированную свалку.
Судьи удовлетворили требование прокурора. Они сослались на пункт 1 статьи 13 Закона № 89-ФЗ. В нем сказано, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (апелляционное определение Ульяновского областного суда от 24.10.2017 по делу № 33а-4283/2017).
Стихийные свалки на территории муниципалитета должны ликвидировать органы местного самоуправления. Исключение – свалки на землях лесного фонда
Есть одна ситуация, в которой судьи всегда встают на сторону муниципалитета. Органы местного самоуправления не обязаны ликвидировать несанкционированные свалки на лесных участках в составе земель государственного лесного фонда на территории своего муниципалитета за счет средств местного бюджета. Эта обязанность возникает, только если местные власти были наделены государственными полномочиями.
Меры по ликвидации загрязнения отходами лесных участков на территории муниципалитета, не находящихся в его собственности, должны принимать исполнительные органы государственной власти. Требовать, чтобы свалку, расположенную на землях лесного фонда, убрали местные власти, неконституционно. Эту позицию выразил Конституционный суд в постановлениях от 13.10.2015 № 26-П и от 26.04.2016 № 13-П.
Отсутствие такой обязанности подтверждают и нижестоящие суды.
ПРИМЕР 2. В ходе проверки прокуратура выявила место несанкционированного складирования твердых бытовых отходов на территории лесничества. Нарушителей установить не удалось.
Прокурор потребовал, чтобы ликвидацией свалки занялся областной департамент лесного хозяйства. Региональные чиновники отказались. Они считали, что убрать свалку обязаны органы местного самоуправления.
Тогда прокурор подал иск в суд.
Суд первой инстанции отказал в иске, но апелляция отменила решение. Вышестоящий суд отметил, что в соответствии с частью 1 статьи 84 ЛК органы местного самоуправления должны принимать меры по предотвращению вредного воздействия только на лесные участки, которые находятся в муниципальной собственности. Оснований для иного распределения публичных полномочий в сфере лесных отношений законодательством не предусмотрено (апелляционное определение Свердловского областного суда от 16.02.2018 по делу № 33-1781/2018).
Постановка на учет и содержание бесхозяйных скотомогильников
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения не относится к полномочиям органов местного самоуправления (Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ). В то же время участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципалитета относится к компетенции органов местного самоуправления (ст. 14–16 Закона № 131-ФЗ).
Их полномочия в этой сфере закреплены в статье 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В частности, органы местного самоуправления обязаны финансировать мероприятия в области защиты от чрезвычайных ситуаций. Поэтому проверяющие структуры требуют, чтобы местные власти ставили на учет бесхозяйные объекты, способные нанести вред окружающей среде.
К таким объектам относятся скотомогильники, где часто хоронят животных, которые пали от болезней, способных передаваться человеку.
На заметку: Глубина биотермической ямы должна быть не менее 10 м. Территорию скотомогильника нужно огораживать глухим забором высотой не менее 2 м с въездными воротами
Несанкционированные скотомогильники не соответствуют обязательным требованиям. В большинстве случаев к ним возможен доступ людей и животных. Они не запираются, создают угрозу для жизни и здоровья граждан и способны стать причиной чрезвычайной ситуации.
По мнению проверяющих, муниципалитеты должны не только принимать такие объекты на учет, но и содержать их. В некоторых случаях суды удовлетворяют подобные иски.
ПРИМЕР 3. Прокурор обратился в суд с иском к администрации сельского поселения. Он потребовал признать незаконным бездействие органов местной власти и возложить на них обязанность по приведению скотомогильника в соответствие с требованиями санитарных норм и правил.
Суд удовлетворил требования прокурора. Закон № 131-ФЗ обязывает органы местного самоуправления заниматься предупреждением чрезвычайных ситуаций на территории поселения. Поэтому они должны проводить организационно-технические мероприятия по защите населения от эпидемий и эпизоотий, которые относятся к биолого-социальным чрезвычайным ситуациям (решение Большереченского районного суда Омской области от 23.07.2010 по делу № 2-338/2010).
Муниципалитет не должен содержать скотомогильники, если ему не передали полномочия и финансирование
В законах нет однозначного ответа на вопрос, кто конкретно должен осуществлять эксплуатацию скотомогильников. В собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое для проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в том числе скотомогильники (биотермические ямы). Это установлено подпунктом «ц» статьи 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…».
Наличие места захоронения биологических отходов на территории муниципалитета не предполагает обращения бесхозяйного скотомогильника в муниципальную собственность.
Нормы федерального законодательства не предусматривают непосредственной передачи бесхозяйных объектов недвижимости в муниципальную собственность. На основании этих норм нельзя заставить муниципальное образование содержать или создавать скотомогильники (биотермические ямы) без передачи государственных полномочий и денежных средств для их обеспечения. На это еще в 2009 году указал Верховный суд.
На заметку: Полномочия и финансирование должны быть переданы местным властям в порядке, предусмотренном статьей 19 Закона № 131-ФЗ
ПРИМЕР 4. В ходе прокурорской проверки был выявлен несанкционированный скотомогильник. Прокурор обратился в суд и потребовал обязать администрацию сельского поселения надлежаще оборудовать и содержать скотомогильник.
Верховный суд встал на сторону администрации сельского поселения (определение от 10.06.2009 № 16-Впр09-6). Судьи указали, что скотомогильник в число объектов муниципальной собственности не входит, на балансе органа местного управления не состоит, денежные средства на его содержание не выделены.
В 2010 году Верховный суд подтвердил свою позицию в другом решении. Он указал, что Закон № 131-ФЗ не предусматривает возможность нахождения скотомогильников и биотермических ям в собственности органов местного самоуправления. Региональные органы власти не передавали государственные полномочия по оборудованию скотомогильника и денежные средства администрации сельского поселения (определение Верховного суда от 14.04.2010 № 32-В10-5).
Сегодня нижестоящие суды поддерживают муниципалитеты, хотя проверяющие по-прежнему предъявляют органам местного самоуправления требования о содержании скотомогильников.
ПРИМЕР 5. Прокурор потребовал, чтобы орган местного самоуправления поставил скотомогильник на учет в качестве бесхозяйного и содержал его. Судьи признали скотомогильник бесхозяйным, но не возложили на администрацию обязанность по его содержанию.
Этот объект не передавали в собственность или ведение администрации, он не состоит на балансе органа местного самоуправления. Государственные полномочия по оборудованию скотомогильников и денежные средства в порядке, предусмотренном статьей 19 Закона № 131-ФЗ, местной администрации не передавались (решение Усть-Куломского районного суда Республики Коми от 12.12.2016 по делу № 2-1515/2016).
В другом деле суд удовлетворил иск прокурора к областному правительству. Он отметил, что обязанность содержать скотомогильники возложена на региональные органы власти. Данные полномочия и финансирование муниципалитетам не передавались (кассационное определение Оренбургского областного суда от 18.01.2011 по делу № 33-183/2012).
ВЫВОДЫ:
Муниципалитет должен следить за утилизацией отходов на территории муниципального образования. Прокурор может потребовать, чтобы вы исполняли эту обязанность, и судьи его поддержат. Однако из общих правил есть исключения.
1. Если несанкционированную свалку обнаружили на территории земельных участков лесного фонда, не принадлежащих муниципалитету, он не должен ликвидировать ее без дополнительного финансирования.
2. Даже если скотомогильник находится на территории муниципального образования, это еще не означает, что муниципалитет должен его содержать. Это обязанность субъекта РФ, если регион не передал данные полномочия муниципалитету в порядке, установленном статьей 19 Закона № 131-ФЗ.
Факт признания такого объекта бесхозяйным не порождает у муниципалитета обязанности принять его в муниципальную собственность.
На заметку:
Изъятие полномочий не избавляет от ответственности
Если суд обязал вас ликвидировать несанкционированную свалку и решение вступило в силу, даже изъятие из компетенции ОМСУ полномочий по организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО не освободит вас от этой обязанности. Свалку придется ликвидировать. Например, суд обязал администрацию сельсовета ликвидировать несанкционированные свалки.
Муниципалитет указал, что полномочия по организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО теперь переданы субъекту РФ. Суд отметил, что изъятие из компетенции ОМСУ вопросов организации утилизации отходов – не основание прекратить исполнительное производство. Такое изъятие не означает, что администрация сельсовета лишилась возможности исполнить решение суда (апелляционное определение Красноярского краевого суда от 05.06.2017 по делу № 33-7122/2017).
Ликвидация свалок
Несанкционированные свалки – это один из наиболее важных факторов загрязнения окружающей среды. Незаконно складируемые бытовые и промышленные отходы оказывают негативное влияние на все природные компоненты: грунт, подземные и наземные источники воды, атмосферу, животный и растительный мир.
Располагаясь непосредственно на земле, мусор выводит из биосферы и сельхозоборота огромное количество плодородных почв. Ликвидация несанкционированных свалок – первостепенная задача современной экологии. С ростом численности населения и развитием экономики, количество отходов постоянно растет.
Чтобы избежать экологической катастрофы, весь этот мусор необходимо правильно утилизировать и перерабатывать.
Что такое свалка мусора
Свалкой принято называть место, где нелегально размещаются твердые бытовые, строительные и промышленные отходы. Такая территория не предназначена для подобных целей (как правило, бесконтрольно мусор сбрасывается на земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, муниципалитета и пр.), поэтому окружающей среде наносится невосполнимый ущерб. За организацию несанкционированного мусорного полигона, действующим законодательством предусмотрены штрафные санкции до 250 тыс.
руб.
Обратите внимание! Помимо административных штрафов, к физическим или юридическим лицам могут быть применены меры уголовной ответственности – в случае, когда захоронение отходов причинило существенный ущерб экологии или здоровью человека. 247 статья УК РФ предусматривает лишение свободы на срок до 8 лет.
Ликвидация свалок – приоритетная задача не только для властей, но и для обычных граждан. Наибольшую опасность представляют «мусорники», расположенные вблизи водоемов, питьевых скважин, лесных массивов, в балках и оврагах.
Обращение с твердыми бытовыми отходами считается потенциально опасной деятельностью, которая может нанести вред не только окружающей среде, но и здоровью граждан. Именно поэтому, работа в данном направлении должна строго контролироваться не только органами государственной власти, но и простым населением. Своевременное обнаружение места неорганизованного скопления мусора, позволит быстро найти ответственное лицо и оперативно очистить территорию.
Чем несанкционированная свалка отличается от полигона ТБО
Полигон – это специальная природоохранная территория, предназначенная для централизованного сбора, хранения и переработки твердых бытовых и других типов отходов. Он построен согласно строгим требованиям СанПиНа и ГОСТа, поэтому обеспечивает эффективную защиту почвы, водных ресурсов и атмосферы от загрязнения, а также препятствует распространению опасных микроорганизмов. Земли, используемые под полигон, подлежат процессу рекультивации.
В тоже время несанкционированная свалка – это стихийное нагромождение разных по классу токсичности отходов, на не подходящей для этого территории.
Строительство полигона – это сложная задача, требующая скрупулезных инженерных изысканий. Сперва изучается состав грунта и гидрогеологическая среда, выбранной местности. Затем документы направляются на государственную экологическую проверку и только после одобрения всеми инстанциями, можно начинать возведение.
При сооружении санкционированного места скопления ТБО, сперва выкладывается плотный слой гидроизоляции (он будет предотвращать попадание опасных жидкостей из мусора в почву). Затем монтируются системы мониторинга за состоянием атмосферы, подземных вод и грунта, трубопроводы пожаротушения.
Важно! Отходы на полигоне складируются строго с соблюдением регламента – послойно, с санитарной посыпкой каждого слоя. По факту, такая свалка напоминает «слоеный пирог», где один слой – это мусор, второй грунт, вперемешку с камнями, и т.д. Подобная схема захоронения минимизирует возгорание отходов и не имеет ничего общего с горами самовольно наваленного мусора на несанкционированных свалках.
Национальный проект «Экология»
Согласно постановлению правительственного проекта, ликвидация свалок в черте городов должна завершится к 2025 году. Территории, где находится несанкционированное скопление мусора, уберут и рекультивируют. Собранные на неконтролируемых «мусорниках» отходы должны быть направлены исключительно на лицензированные полигоны ТБО для дальнейшего захоронения и переработки.
Планируется полностью закрыть и перепрофилировать территории, которые находятся под 191 несанкционированной свалкой. В рамках инициатив уже активно ведется разработка проектно-сметных документов по очистке наиболее опасных объектов страны. Также в планах правительства, аккумулировать средства для ликвидации свалок промышленного характера.
Как закрыли полигоны ТБО в Московской области
В качестве мер по ликвидации свалок, в Подмосковье были закрыты все полигоны для сбора и хранения твердых бытовых отходов. Прекращение работы санкционированных мусорных площадок стало возможным благодаря открытию комплексов по переработке ТКО. В Московской области введено в эксплуатацию более 10-ти таких объектов.
Помимо этого, в Подмосковье и самой столице активно развивается программа по правильному обращению с мусором, включая его сортировку для вторичной переработки. Также улучшается инфраструктура пунктов по сбору отходов – устанавливаются соответствующие контейнеры, оптимизируется логистика.
Работа всех мусороперерабатывающих комплексов и углубленная деятельность над внедрением системы по экологически безопасному обращению с отходами, должны привести Московскую область к полному отказу от захоронения ТБО, что является одной из главных целей правительственной программы национального проекта «Экология».