Объединение территорий муниципальных образований

В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразованием муниципальных образований является:

• объединение муниципальных образований;
• разделение муниципальных образований;
• изменение статуса юродского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления. органов государственной власти.

Рассмотрим каждую из форм преобразования муниципальных образований.

Объединение муниципальных образований.

Объединение муниципальных образований может иметь различные причины, обусловленные местными или государственными интересами, решением экономических проблем и даже возвращением к исторической организации территории.

При объединении двух и более муниципальных образований появляется новое муниципальное образование, включающее в себя территории объединившихся муниципалитетов, их население, собственность и финансы, обязательства и т.д.

Важно, что при создании нового муниципального образования посредством объединения нескольких муниципальных образований необходимо заново сформировать все органы местного самоуправления. В этом основное отличие объединения муниципальных образований от его разновидности — присоединения.

Присоединение одного или нескольких муниципальных образований к какому-либо первичному муниципальному образованию, как и при объединении, ведет к созданию более крупного муниципального образования. Однако новое муниципальное образование не создается. Точнее, присоединяющее муниципальное образование получает новые территории, увеличивает численность населения.

приращивает собственность и финансы, однако нет необходимости заново формировать органы местного самоуправления.

Разделение муниципальных образований.

Разделение муниципальных образований, как и их объединение, в основном возможно в целях реализации местных либо государственных интересов.

Разделение подразумевает появление из первичного муниципального образования двух или более меньших по территории, населению, финансово-экономическому потенциалу муниципальных образований. При этом органы местного самоуправления первичного муниципального образования расформировываются, а в новых муниципальных образованиях создаются заново.

Разновидностью разделения является выделение одного или нескольких муниципальных образований. Выделение как форма преобразования представляет собой фактический выход из первичного муниципального образования его части (частей), с сохранением самостоятельности первичного муниципального образования и обретением самостоятельности новыми муниципальными образованиями. В новых муниципальных образованиях в обязательном порядке должны быть созданы органы местного самоуправления, приняты устав и бюджет.

Разделение муниципальных образований, как и выделение, должно осуществляться в соответствии со следующим принципом: новая территория должна наследовать от первичного муниципального образования имущество и финансы, а также права, в количестве, необходимом для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Это новая для отечественного законодательства форма преобразования муниципальных образований.

В соответствии с ч. 7 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Кроме перечисленных в Федеральном законе трех форм преобразования и указанных нами двух форм преобразования муниципальных образований существуют еще две не менее значимые формы, не закрепленные на законодательном уровне, но фактически имеющие место при реализации местного самоуправления, — образование и упразднение.

Образование муниципального образования как форма преобразования имеет место при:

• создании нового муниципального образования на территории, до этого муниципалитетом не являвшейся;
• создании нового муниципального образования при объединении или присоединении муниципальных образований;
• создание нового муниципального образования при разделении или выделении муниципальных образований.

Упразднение муниципального образования как форма преобразования знаменует собой «юридическую смерть» муниципального образовании и может иметь место при:

• объединении, присоединении, разделении и выделении муниципальных образований;
• изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• утрате муниципальным образованием самостоятельности в связи с отсутствием населения, собственности или финансов.

Таким образом, можно выделить следующие формы преобразования муниципальных образований:

• образование;
• объединение;
• присоединение;
• разделение;
• выделение;
• упразднение;
• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Можно сказать, что первые 6 форм — виды территориального преобразования, так как непременно будет меняться граница муниципального образования, а последняя 7-я форма есть статусное преобразование, не влекущее изменение границы муниципального образования.

Важнейшим условием осуществления преобразования муниципальных образований является учет мнения населения. Только при положительном волеизъявлении в пользу той или иной формы преобразования возможно его осуществление.

Выяснение мнения населения проводится путем местного референдума или схода граждан.

Однако новый Закон допускает случай, когда мнение населения не выясняется. В соответствии с ч. 4 ст.

13 Федерального закона от 2003 г. объединение двух и более муниципальных районов либо разделение муниципального района, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципального (-ых) района (-ов).

Также на практике выяснение мнения населения не требуется при упразднении муниципального образования в связи с утратой им населения.

Образование, упразднение, преобразование муниципальных образований

Совокупность муниципальных образований в конкретных субъектах РФ подвижна – причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, изменению статуса действующих, упразднению некоторых из них. Все это требует нормативного упорядочения. Нормативное регулирование вопросов образования, упразднения, преобразования муниципальных образований составляет существенный элемент их правового статуса, статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для осуществления конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления (см. Определение КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П «По жалобе гражданина О. Б.

Гуртуева и коллективной жалобе граждан – жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики “Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики”, “О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике” и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).

Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование», «упразднение», «преобразование». Их детализации служат такие категории, как «объединение», «разделение», «выделение», «присоединение».

Образование муниципального образования – процесс создания муниципального образования на межселенной территории в связи с появлением нового населенного пункта (пунктов). Образование муниципального образования производится по инициативе местного населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти и закрепляется в законе субъекта РФ. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.

Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума.

Упразднение муниципального образования – процесс его прекращения и перехода в порядке правопреемства его прав, обязанностей, имущества, архивов его правопреемникам. Упразднение может иметь место в нескольких случаях. Во-первых, в связи с утратой муниципальным образованием признака населенности.

На практике это реально в отношении поселений, как правило, сельских поселений. Именно такой случай упразднения предусматривает Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которому упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Закон ничего не говорит о случае, когда из населенных пунктов, расположенных на территории поселения, выезжают все жители.

В этом случае решение схода не может быть обязательным условием упразднения муниципального образования. Представляется также, что упразднение поселения может иметь место только при предварительном упразднении на основе законодательства об административно-территориальном устройстве всех населенных пунктов, входящих в состав его территории. Во всех иных случаях речь может идти только о преобразовании муниципальных образований.

Во-вторых, упразднение муниципального образования может иметь место в случае замены на его территории местного самоуправления местным государственным управлением, если это допускается законом и производится с согласия населения. Возможным примером упразднения муниципального образования в связи с заменой местного самоуправления на государственное управление может быть, например, упразднение внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении может приниматься по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании но выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Территория упраздняемого муниципального образования может: 1) попасть в разряд межселенных территорий (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ называет только этот случай); 2) быть включена в территорию сопредельного муниципального образования; 3) быть разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

К сожалению, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ пока недостаточно детально регулирует вопросы упразднения муниципальных образований.

Преобразование муниципальных образований – процесс их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Возможно преобразование путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям. Представляется, что в качестве самостоятельного вида преобразования необходимо рассматривать включение отдельных городских, сельских поселений одного муниципального района в состав другого муниципального района (использование процедур объединения и присоединения здесь некорректно).

Но пока названное включение оформляется как изменение границ сопредельных муниципальных районов, о чем пойдет речь ниже.

В конечном итоге формами преобразования муниципальных образований являются:

• 1) объединение муниципальных образований одного уровня;
• 2) разделение муниципальных образований;
• 3) присоединение сельского поселения к другому сельскому поселению или к городскому поселению;
• 4) присоединение городского поселения к другому городскому поселению;
• 5) наделение городского поселения статусом городского округа;
• 6) наделение городского округа статусом городского поселения;
• 7) наделение сельского поселения статусом городского поселения;
• наделение городского поселения статусом сельского поселения.

Объединение – слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей, имущества, архивов к новому муниципальному образованию. Очевидно, что объединяться могут муниципальные образования одного территориального уровня. Не могут объединиться, например, муниципальный район и сельское поселение, входящее в состав другого муниципального района.

Впрочем, труднопредставимо объединение муниципального района и городского округа. Однако Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает возможность объединения городского поселения и городского округа.

Законодательство не запрещает объединения муниципальных районов, но их объединение ограничено формальным критерием транспортной доступности административного центра района (возможность жителей всех поселений, входящих в состав района, в течение рабочего дня добраться до центра района и обратно). Отсутствие специальных ограничений на объединение муниципальных районов, кроме критерия транспортной доступности, допускает возможность абсурдного применения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Поскольку только транспортная доступность является ограничением процесса объединения муниципальных районов, то в небольших субъектах РФ, где критерию такой доступности отвечает вся территория субъекта РФ, может быть путем объединения имеющихся муниципальных районов создан муниципальный район, границы которого будут совпадать с границами субъекта РФ.

Понятно, конечно, что субъект РФ этого не допустит (установление территории и границ нового муниципального образования – его полномочие).

Разделение – прекращение муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов разделяемого муниципального образования вновь создаваемым муниципальным образованиям. Разделение муниципального района предполагает создание на его основе двух и более муниципальных районов. Муниципальный район не может быть разделен на городские и сельские поселения, поскольку последние по определению должны входить в состав какого-то муниципального района.

Пока не ясны перспективы разделения городских округов.

Выделение – создание муниципального образования путем выделения его из состава другого муниципального образования с передачей выделяемому муниципальному образованию части территории, а также ряда прав, обязанностей последнего. Выделение городских, сельских поселений допустимо в пределах территории муниципального района, в состав которого они входят. Не может иметь место выделение городского, сельского поселения из состава муниципального района, городского округа.

Присоединение – прекращение муниципального образования путем его вхождения в состав другого муниципального образования и передачи последнему своей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов. Присоединяться друг к другу могут граничащие между собой муниципальные образования, находящиеся на одном территориальном уровне. Поэтому не может, например, городское, сельское поселение присоединиться к муниципальному району или городскому округу.

Вряд ли также может иметь место присоединение городского округа к муниципальному району.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст.

24 Федерального закона от 06.10.2003

№ 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципальных образований требует переходного периода, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории одновременно действуют органы местного самоуправления создаваемых и прекращаемых муниципальных образований, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются иные вопросы.

Механизмы объединения муниципальных районов: выделение критериев и необходимых процедур

Далее рассмотрим критерии и механизмы преобразования муниципальных образований путем объединения двух муниципальных районов.

Думается, что к критериям, по которым можно принимать решение об объединении муниципальных районов относятся следующие:

• 1) Численность населения в одном из районов — менее 20 тыс. чел.
• 2) Доля дотаций в доходах бюджета составляет более 70% (согласно п. 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, такие муниципальные районы обязаны подписать соглашения с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. В этом случае муниципальный район считается высокодотационным). При этом муниципальный район должен объединяться с другим районом, в котором уровень дотаций в бюджете ниже 70%, и (или) который имеет перспективы экономического развития и, как следствие, роста собственных доходов.

Данные критерии предлагаются исходя из того, что малочисленные муниципальные районы с низкой бюджетной обеспеченностью, существующие в основном на дотации, как правило, имеют отрицательные тренды в социально-экономическом развитии. В таких территориях происходит сокращение либо прекращение производства и отток населения, отсутствуют перспективы развития, происходит деградация как территории в целом, так и системы муниципального управления, связанная с дефицитом финансовых, кадровых, управленческих ресурсов. В этой связи таким районам необходима оптимизация системы муниципального управления, с одной стороны, и консолидация сил и ресурсов путем объединения с соседними муниципальными районами, с другой.

Преобразование муниципальных образований путем объединения одного или несколько муниципальных районов, не влекущее изменения иных муниципальных образований, закреплено в части 4 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающей возможность такого объединения с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Процедура преобразования муниципальных образований путем объединения муниципальных районов аналогична процедуре объединения поселений.

В отношении вновь образованного муниципального образования должен быть учтен ряд требований и принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных нормами Федерального закона №131-ФЗ. К указанным требованиям, в частности, относится требование относительно целостности территории муниципального образования. Так, в соответствии со статьёй 2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом границы муниципального района в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

В соответствии с частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, влечет создание вновь образованного муниципального образования. Вместе с тем, следует отметить, что процедура упразднения муниципальных районов действующим федеральным законодательством не предусмотрена, что является определенным правовым риском при преобразовании муниципальных районов путем их объединения. Поэтому, думается, что в целях недопущения подобных рисков существует необходимость внесения указанных изменений в Федеральный закон №131-ФЗ.

Преобразование муниципальных районов путем их укрупнения осуществляется в силу части 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ на основании законов субъектов Российской Федерации. При этом в силу статьей 2, 34 Федерального закона № 131-ФЗ законом субъекта Российской Федерации о преобразовании должны быть урегулированы вопросы о дате (дне) создания нового муниципального образования, статусе, границах, административном центре, определении структуры органов местного самоуправления, а также о численности и сроке полномочий депутатов представительного органа первого созыва, о порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий первого главы муниципального района, правопреемстве, переходном периоде, исполнении бюджетов объединившихся муниципальных районов в переходный период, формировании и утверждении бюджета нового муниципального образования, действии нормативных правовых актов на территории нового муниципального образования.

Статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ определена структура органов местного самоуправления, в соответствии с которой к органам местного самоуправления относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ..

Структура органов местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Порядок проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования регламентирован частью 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

Представительный орган муниципального района состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Муниципальные выборы на территории Пермского края проводятся в порядке, определенном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ), Законом Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае» (далее — Закон Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК). Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее, чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ.

Представительный орган муниципального района в силу статьи 35 Федерального закона № 135-ФЗ:

• — может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей 35 Федерального закона № 131-ФЗ;
• — может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Согласно статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Численность и срок полномочий представительного органа первого созыва вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума — законом субъекта Российской Федерации.

При этом в соответствии с частью 7 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования:

• — избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
• — в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
• — в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
• — не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
• — в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений исполняет полномочия его председателя.

Порядок избрания и срок полномочий первого главы вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума — законом субъекта Российской Федерации. Выборы главы муниципального образования на территории Пермского края проводятся в порядке, определенном Федеральным законом № 67-ФЗ и Законом Пермского края от 13.03.2008 № 208-ПК «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае».

В соответствии со статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. При этом контракт заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Также статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Важнейший правовым документом муниципального района, утверждающим, в том числе, структуру органов муниципальной власти, является устав.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. Статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования подлежит вынесению на публичные слушания.

Устав муниципального района принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов. Разработка и принятие муниципальных правовых актов при преобразовании муниципальных образований должна осуществляться с учетом положений о правопреемстве, предусмотренных частью 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ.

Таким образом, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального района органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях, обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов в целях решения вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования. Указанные муниципальные правовые акты действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального района в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Соответственно, органы местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального района после их формирования осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения и в целях их решения осуществляют издание муниципальных правовых актов.

В случае преобразования муниципальных образований имущество муниципального образования — правопредшественника переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, которым определены общие правила правопреемства, а также Федеральным законом № 131-ФЗ, в том числе с учетом положений о правопреемстве, определенными статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального района вопросов правопреемства в отношении муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием соответствующие муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Формирование бюджета вновь образованного муниципального образования осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 52 Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, в силу пункта 2 части 3 статьи 28, статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ проект местного бюджета подлежит вынесению на публичные слушания, а его утверждение находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Муниципальная реформа: как объединяют города, села и районы России

Работа по сращиванию воедино городов и районов, ликвидации поселенческих администраций и созданию масштабных агломераций постепенно набирает обороты в различных регионах. Где-то данные меры обосновывают сокращением расходов на чиновников, где-то — упрощением бюрократических процедур. О том, насколько успешно сегодня проходит данный процесс, «РК» расскажет в этом обзоре.

Села укрупнят

Самая свежая, и, казалось бы, не самая значимая новость на данную тему пришла из Орловской области. Там вместо 223 сел скоро останется 204.

«Преобразование затрагивает 32 сельских поселения из восьми районов, Произойдет объединение аппарата управления сельских поселений, в которых численность населения не превышает 500 человек и которые не имеют достаточного бюджета для обеспечения собственной жизнедеятельности», — заявил руководитель департамента внутренней политики Вячеслав Ерохин.

По его словам, объединение коснется тех муниципальных образований, в которых все доходы казны тратятся только на содержание местных чиновников. Объединение позволит аккумулировать имеющиеся финансово-экономические ресурсы, повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, а также принесет заметную экономию в расходах регионального бюджета, уверены власти. Члены областного правительства заверили депутатов в том, что реформа «не навязывается сверху, а идет по инициативе представительных органов самих муниципалитетов с учетом мнения населения», пишет «Российская газета».

В Краснодарском крае, возможно, станет меньше небольших поселений – тех, которые не способны заработать даже на содержание собственного административного аппарата. Об этом заявил губернатор Кубани Вениамин Кондратьев в ходе совещания по вопросу оптимизации регионального бюджета.

«Есть поселения, где денег нет и на зарплату трех человек. Нет у них и ни одного бюджетообразующего предприятия. Если у главы нет денег на содержание собственного аппарата, как развиваться поселению? Предлагаю оптимизировать, где можно укрепить поселения — давайте укрупним», — цитирует его ИА REGNUM.

Однако одно дело, когда сокращают чиновничий аппарат сел, и совсем другое – когда целые муниципальные районы преобразовывают в городские округа. В таких случаях все и сельские, и городские поселения в рамках района теряют свои администрации и советы депутатов. Вместо них начинают функционировать единые органы власти для всего округа.

Такой процесс наиболее показателен в Московской области. В марте 2015 г. депутаты проголосовали за закон о преобразовании Озерского муниципального района в городской округ, в сентябре — Мытищинского и Каширского муниципальных районов в городские округа, а в октябре — Шаховского, Серебряно-Прудского и Егорьевского районов в городские округа, пишетАгентство городских новостей «Москва».

Муниципалитеты первого уровня

Немного другой процесс, который в начале 2015 г. также проходил на территории Московской области, касался объединения между собой двух равнозначных городских округов – Железнодорожного и Балашихи. Получившийся в результате Балашиха стала самым крупным городом региона.

«Слияние двух городов позволило нам объединить как социальную сферу, так и ЖКХ. Железнодорожный находится в достойном состоянии по многим направлениям – обеспеченность социальными объектами, благоустройство, коммуналка. В Балашихе не все было так хорошо.

Но все решает экономика. Бюджет маленького Железнодорожного, который занимает всего 2,5 тысячи гектаров, составлял почти 5 миллиардов рублей, а бюджет Балашихи, для сравнения города площадью 22 тысячи гектаров, — 4,5 миллиарда рублей. Консолидированный бюджет помог нам сделать конкретный рывок по тем программам, которые мы обсуждали с правительством Московской области.

Таких программ в 2015 году было 16, столько же будет в 2016 году», — рассказал РИАМО глава округа Евгений Жирков.

В конце весны 2014 г. между собой также были объединены городские округа Королев и Юбилейный, из-за чего количество чиновников сократилось в едином муниципалитете более, чем в 2,5 раза, добавляет РИАМО. А в мае 2015 г.

была предпринята и вовсе уникальная операция — объединение городских округов Подольск и Климовск с Подольским районом. В результате получился единый городской округ Подольск. Таким образом планировалось решить проблемы Климовска за счет более успешных муниципалитетов.

Однако подобные процессы возникают не только в Подмосковье. О слиянии города Шелехова и Шелеховского района с созданием Шелеховского городского округа задумался губернатор Иркутской области Сергей Левченко. В радиоэфире губернатор заявил, что не против объединения муниципалитетов по «ангарской схеме».

ИА «Байкал-24» напоминает , что в прошлом году в Иркутской области вместо двух муниципальных образований — город Ангарск и Ангарский район — появился объединенный муниципалитет под названием Ангарский городской округ.

Крупнее, еще крупнее

Когда же речь идет уже не о двух городах, чиновники озвучивают термин «агломерация». Пока столь глобальные муниципальные изменения лишь в планах. Самым показательным в этом смысле, конечно же, является «Большой Екатеринбург».

«РК» уже писал о том, как прошлом году губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев поручил разработать генплан агломерации. Он собрал мэров Верхней Пышмы, Берёзовского, Арамиля и Среднеуральска и заявил, что пора приступать к разработке единого генерального плана развития агломерации «Большой Екатеринбург». Эту задачу Куйвашев поручил экспертному совету, в который должны были войти как раз главы городов-сателлитов.

Координацией занялся областной Минстрой во главе с Сергеем Бидонько. При этом губернатор заявил, что не собирается лишать муниципалитеты самостоятельности. В связи с концепцией можно будет говорить о соглашениях по медобслуживанию, прикреплению к детским дошкольным учреждениям и школам, транспортному обслуживанию агломерации.

Однако, как уже писали СМИ, идея создания «Большого Екатеринбурга» обсуждается 13 лет.

Впрочем, как сообщает «Вечерний Екатеринбург», жители Верхней Пышмы и Среднеуральска уже готовы выступить на митингах против объединения друг с другом.

Другая агломерация с похожим названием – «Большой Челябинск» — готовится командой Бориса Дубровского. Агломерацию, помимо Челябинска, составят еще шесть муниципальных образований — Красноармейский, Сосновский, Еманжелинский, Еткульский и Коркинский районы, а также Копейск. Окончательную концепции схемы территориального планирования должны разработать к маю 2016 года.

При этом губернатор поддержал концепцию образования и развития такой агломерации. По его поручению в 2014 г. проект был направлен в министерство регионального развития Российской Федерации.

В итоге идея получила одобрение федеральных властей. Концепцию объединения муниципалитетов планируют реализовывать в течение трех лет с помощью федерального бюджета.

При этом неоднократно высказывались идеи и об объединении двух «больших» уральских агломераций в очень большую. На совещании с РЖД челябинский губернатор заявил: усилий потребует проект высокоскоростной железнодорожной магистрали Челябинск-Екатеринбург. И если сейчас время в пути между городами на поезде оценивается в пять часов, а на автомобиле – в четыре, то магистраль должна сократить данный промежуток до одного часа.

Эксперты, опрошенные «РК», во многом положительно оценивали инициативы о создании агломераций. Так руководитель Группы исследовательских компаний «НИИ Социологии» Мария Филь отмечала, что данная идея работает на объединение пространства всей страны.

Политолог Максим Майоров, в свою очередь, заявил, что данные меры высвободят значительное количество средств, которые могли быть затрачены на работу чиновников.