1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
2. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.
3. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Комментарии к ст. 215 ГК РФ
1. Согласно ст. 130 Конституции муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности.
Это самостоятельная форма (вид) собственности. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения и другое имущество (п. 1 ст.
29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
2. Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности в муниципальную, содержится в приложении N 3 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.
При этом порядок передачи этих объектов закреплен тем же Постановлением от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-РП.
Конкретный перечень документов, который необходимо представлять муниципальным комитетам по управлению имуществом в ГКИ РФ с целью передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, содержится в письме ГКИ РФ от 1 марта 1996 г. N АР-18/1599.
Кроме того, согласно п. 1 ст. 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.
Напротив, передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность может осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда (п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // СА РФ.
1993. N 52. Ст.
5071).
3. В соответствии с п. 2 ст.
61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления споры, возникающие в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, разрешаются путем согласительных процедур либо в судебном порядке. Требования комитета по управлению имуществом города о признании недействительными актов органов государственного управления, нарушающих право собственника муниципального имущества, арбитражным судам подведомственны (п. 10 Обзора практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав (приложение к информационному письму ВАС РФ от 28 апреля 1997 г.
N 13 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 7.
С. 91 — 103)).
4. На практике весьма важен вопрос о передаче из государственной в муниципальную собственность нежилых помещений, арендуемых различными организациями, в том числе относящимися к муниципальной собственности. В соответствии с приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г.
к объектам муниципальной собственности относятся нежилые помещения, находящиеся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.
Согласно разъяснению ВАС РФ принадлежащие государственным предприятиям нежилые помещения переходят в муниципальную собственность лишь в случае, если эти помещения ранее были переданы в ведение указанных предприятий исполнительными органами местных Советов (см. Вестник ВАС РФ. 1992. N 1. С. 96).
Однако это разъяснение не может быть распространено на встроенно-пристроенные помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений от централизованных капвложений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. Президиум ВАС РФ неоднократно признавал их объектами муниципальной собственности вне зависимости от обстоятельств, указанных выше (Вестник ВАС РФ. 1996.
N 6. С. 58 — 59; Комментарий судебно-арбитражной практики.
1996. Вып. 3.
С. 52 — 57), полагая, что таков был общий порядок финансирования строительства объектов социально-культурного и бытового назначения.
Собственники приватизированного муниципального (государственного) предприятия, а также иные лица, указанные в п. 4.5 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.
N 1535, вправе выкупить сданные им в аренду или находящиеся в фактическом владении здания, сооружения, помещения, в том числе встроенно-пристроенные, в порядке, установленном п. 4.9 Основных положений. См.
об этом также п. 3 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий (приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. N 15 // Вестник ВАС РФ.
1997. N 8. С.
61 — 62).
5. Согласно ст. 125 ГК и п.
2 ст. 23 Закона об общих принципах организации местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
6. Хотя муниципальная собственность является самостоятельной формой (видом) собственности, ее структура в силу публичного характера этой собственности во многом схожа с государственной.
Муниципальное имущество, как и государственное, может быть подразделено на две основные группы: а) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (см. гл. 19 ГК); б) средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или муниципального образования.
Аналогично ответственности государства по своим обязательствам строится и ответственность по его долгам муниципального образования (подробнее см. п. 6 коммент. к ст. 214 ГК).
7. О том, при каких обстоятельствах муниципальное образование признается учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, см. п. 5 коммент. к ст. 214 ГК.
Статья 212. Субъекты права собственности
1. В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
2. Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
3. Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.
Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
4. Права всех собственников защищаются равным образом.
- Статья 211. Риск случайной гибели имущества
- Статья 213. Право собственности граждан и юридических лиц
Другой комментарий к Ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации
1. Содержание комментируемой статьи определяется нормой ст. 8 Конституции РФ, закрепившей существование государственной, частной, муниципальной и иных форм собственности. При этом само понятие формы собственности ни в Конституции, ни в ГК не раскрывается.
Как указано в ст. 8 Конституции РФ, все формы собственности признаются и защищаются равным образом. Следовательно, нет оснований говорить о приоритете одной формы собственности (ведущей, определяющей) по отношению к другим.
2. Фактически взаимоотношение форм собственности выступает как взаимоотношение собственников — Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических и физических лиц. Эти отношения строятся как отношения равных лиц.
Однако участие публичных образований в гражданском обороте связано с рядом особенностей, что и вызвало необходимость установления в связи с этим ряда специальных норм.
В частности, некоторые объекты гражданских прав могут находиться исключительно в государственной (например, недра) или муниципальной собственности. Законы, содержащие такие правила, являются законами об ограничении прав и потому их основанием могут быть только публичные интересы. Иным образом, кроме как путем издания специальных законов, такие ограничения вводиться не могут.
Кроме того, возможно установление особенностей приобретения и прекращения права собственности в зависимости от того, находится ли имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
В частности, способы распоряжения государственной, муниципальной собственностью, ее использования зависят от тех публичных целей, для обеспечения которых она предназначена. Соответственно, государство, муниципальные образования в лице компетентных органов не могут по своему усмотрению совершать распорядительные имущественные акты, влекущие утрату или приобретение объектов собственности, а должны руководствоваться законами, иными нормативными актами.
3. В то же время в отношениях с иными лицами государство, муниципальные образования выступают в гражданском обороте на равных основаниях, и совершенные ими гражданско-правовые сделки не могут быть оспорены исходя из того, что они не отвечают целям деятельности собственника — лица публичного права.
4. В силу ст. 209 ГК собственнику принадлежит вся полнота прав на вещь.
По своему содержанию право собственности, принадлежащее государству или муниципальному образованию, не отличается от права собственности, принадлежащего частному лицу (физическому или юридическому). Собственник вправе совершать любые действия, не противоречащие законам и иным правовым актам. Следовательно, возможно установление посредством закона известных границ права собственности, в том числе путем закрепления правил и процедур реализации этого права.
Лица публичного права, деятельность которых строго регламентирована, значительно более ограничены в осуществлении принадлежащего им права собственности, чем физические и юридические (частные) лица. В то же время это не означает, что в той мере, в какой лица публичного права ограничиваются в своем праве собственности, иные лица получают соответствующие правомочия. Таким образом, здесь нет и оснований усматривать ограничение права в его точном юридическом смысле, как это имеет место, например, в конструкции вещного права на чужую вещь.
Скорее, можно говорить о том, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, не может быть использовано в полной мере, а должно служить только определенным целям, имеющим публично-правовую природу. Соответственно, отмечается более низкая эффективность функционирования имущества, находящегося в публичной собственности, чем в частной.
5. С изложенных позиций следует оценивать попытки обнаружить неизвестные Конституции РФ и ГК формы собственности — коллективную, родовую, общинную и т.п. как проявление «иных форм собственности».
С экономической точки зрения отказ от частной собственности влечет снижение эффективности ее эксплуатации, а с юридической — существенно ограничивает фактический объем возможностей, предоставляемых правом собственности.
Кроме того, во всех тех случаях, когда предлагаются «иные» формы собственности, с успехом может использоваться конструкция особого юридического лица (коммерческой или некоммерческой организации) с наделением ее соответствующим имуществом.
6. В настоящее время до конца не урегулированы отношения собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. К Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.
N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (Ведомости РСФСР. 1992. N 3.
Ст. 89) имеются приложения N 1 — 3, в которых поименно указаны объекты, относящиеся соответственно к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, собственности муниципальных образований.
В то же время обсуждается, каким должен быть порядок передачи имущества из ведения Федерации в ведение ее субъекта, возможно ли изъятие или безвозмездная передача муниципального имущества в ведение субъекта Федерации или федеральное ведение. Детальное правовое регулирование в этой сфере пока отсутствует.
Необходимо отметить, что непосредственно законом не может быть установлено право собственности на конкретный объект, поскольку в силу ст. 8 ГК закон не может служить основанием возникновения гражданских прав. Он может установить только условия, при которых указанные в ст. 8 ГК юридические факты порождают права и обязанности.
7. При определении посредством закона условий передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации необходимо учитывать, что согласно п. 6 ст.
76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Между тем к совместному ведению РФ и субъекта Федерации относится разграничение государственной собственности. Следовательно, приоритет здесь имеет федеральный закон. В то же время по иным, кроме указанного, вопросам управления собственностью, находящейся в ведении субъекта Федерации, преимущество отдается законам и нормативным актам субъекта Федерации.